O ‘Plano Mais Brasil’ para eliminar direitos
Fonte: Instituto Humanitas Unisinos – IHU.
Pacotes de Emendas propostas por Guedes amplia mito da “austeridade fiscal”. Medidas desconhecem natureza do gasto público e estrangulam serviços básicos — como saúde e educação – enquanto mantêm ciranda financeira
Corte de Direitos | Imagem: Outras Palavras / Reprodução.
Por trás das três Propostas de Emenda Constitucional – PECs que fazem parte do Plano mais Brasil, o novo pacote econômico do governo enviado ao Congresso neste mês, “há a declarada intenção de ‘consolidar uma cultura de austeridade fiscal’”, diz Felipe Calabrez à IHU On-Line.
Segundo ele, as PECs foram elaboradas a partir de uma visão equivocada de macroeconomia. “Por trás de toda a propostas de reordenamento da administração pública e de ajuste constante da despesa pública, seara que, diga-se de passagem, não é a especialidade de Paulo Guedes, há o diagnóstico de que o contínuo crescimento das despesas primárias do Estado produziu o problema econômico em que hoje nos encontramos, com níveis pífios de crescimento e níveis alarmantes de desemprego. Isso está claro na justificação da proposta emergencial”, explica.
Ao contrário do que o governo afirma, Calabrez menciona que o déficit das contas públicas e a interrupção do crescimento econômico tem origem na queda da arrecadação e nas desonerações fiscais adotadas na gestão do ex-ministro da Fazenda, Guido Mantega, na gestão Dilma Rousseff. Desse modo, destaca, “os déficits são mais a consequência da interrupção do crescimento econômico do que sua causa”.
Na entrevista a seguir, ele comenta cada uma das PECs do Plano Mais Brasil, com ênfase para um ponto “menos comentado” da PEC do Pacto Federativo, que propõe, entre outras questões, o fim da rigidez orçamentária. “O governo pretende inserir no capítulo seis da Constituição Federal, aquele que dispõe sobre os direitos sociais, o seguinte parágrafo: ‘será observado, na promoção dos direitos sociais, o direito ao equilíbrio fiscal intergeracional’”. Segundo ele, com a inclusão deste parágrafo, o governo está propondo “subordinar a noção de direito, e, no limite, a cidadania, ao que ele julgar ser compatível com o equilíbrio fiscal ‘intergeracional’. Assim, qualquer pleito que não se mostre sustentável fiscalmente poderá, com base na constituição, ser negado”, afirma. O critério por trás dessa proposta, reitera, é “uma suposta sustentabilidade da dívida pública, como afirma explicitamente o documento: ‘a condução da política fiscal, em todos os níveis de governo, deve ser realizada de forma a manter a dívida pública em patamares sustentáveis’”.
Entre os pontos positivos do pacote, o economista menciona as medidas que impedem “práticas absolutamente inaceitáveis na elite do funcionalismo público”, como o veto de auxílios e gratificações à elite do poder judiciário. “Ao vetar, por exemplo, auxílios e gratificações, impede-se o abuso dos chamados “penduricalhos” – muito comuns na elite do poder judiciário -, os quais permitem que a elite receba muito mais do que o teto constitucional. Isso é um ponto que gera revolta – e com razão – na maioria da população e deve mesmo ser abolido”, assegura.
Felipe Calabrez é graduado em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Londrina, mestre em Ciência Política pela Universidade Federal do Paraná e doutor em Administração Pública e Governo pela Fundação Getúlio Vargas. É professor do curso de Relações Internacionais do Centro Universitário Faculdades Metropolitanas Unidas – FMU. Escreve quinzenalmente para o portal Outra Palavras.
Confira a entrevista.
IHU On-Line – O pacote econômico apresentado pelo ministro Paulo Guedes inclui três PECs – PEC do Pacto Federativo, a PEC dos Fundos Públicos e a PEC Emergencial – e é considerado a maior reforma dos últimos 30 anos. Como analisa cada uma dessas PECs?
Felipe Calabrez – Primeiro vejamos resumidamente em que consiste cada uma delas. Em síntese, a PEC emergencial pretende reduzir gastos obrigatórios, a PEC dos fundos públicos visa eliminar o máximo possível a quantidade desses fundos de destinação obrigatória, e a PEC do Pacto Federativo visa alterar a distribuição de recursos entre União, estados e municípios de modo a, como alega o governo, descentralizar o dinheiro que fica com a União, aumentando a autonomia de estados e municípios. Por trás de todas elas há a declarada intenção de “consolidar uma cultura de austeridade fiscal”, nas palavras do ministro Paulo Guedes.
Vejamos então alguns pontos de cada uma delas:
PEC emergencial: De acordo com o governo, busca aprimorar a PEC do Teto de Gastos aprovada no governo Temer (EC-95), que determina que as despesas primárias da União não podem ultrapassar o gasto do exercício fiscal do ano anterior corrigido pela inflação do período. A nova PEC prevê gatilhos que seriam acionados automaticamente quando a despesa obrigatória de determinado Poder ou órgão ultrapassar 95% da despesa primária total, diante do que as medidas de ajuste previstas na EC-95 seriam automaticamente acionadas para todos os níveis de governo. É esse acionamento automático, na iminência do descumprimento do teto, o que não estava previsto na EC-95.
Dentre os elementos previstos nos chamados gatilhos incluem-se, por exemplo, a possibilidade de redução de 25% na jornada de trabalho de servidores da administração direta com a proporcional redução de seus vencimentos, bem como a vedação a qualquer tipo de promoção ou reajuste salarial, além de vedada também a realização de qualquer concurso público, à exceção de casos de vacância. Agora vejamos: É verdade que a maior despesa dos estados e municípios é com o funcionalismo público. Esse é um problema que se arrasta desde pelo menos a implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, que determinada limites com a folha de pagamento, limites esses que têm se mostrado de dificílimo cumprimento. O problema, no entanto, parece ser o fato de que esses entes da federação possuem uma limitação pelo lado das receitas. Desse modo, as fontes de receitas e os repasses da União deveriam ser rediscutidos. O governo propõe isso, é verdade. De acordo com suas estimativas, a transferências de recursos a estados e municípios será, no longo prazo, de cerca de R$ 400 bilhões a R$ 500 bilhões.
No entanto, imaginando que isso se cumpra no longo prazo, no curto prazo o plano tenderá a estrangular ainda mais as capacidades operacionais desses entes da federação, que deverão se sujeitar a regras draconianas de austeridade, o que é absolutamente grave se pensarmos para além dessas questões contábeis e colocarmos na conta as urgentes necessidades e carências de um país como o Brasil, que demanda a imediata ampliação – e não redução – de serviços básicos, “na ponta”, como ampliação de creches nos municípios e melhoria nas condições do ensino. Isso para não falar na vergonhosa remuneração dos professores. A valorização da carreira docente, por exemplo, é absolutamente impossível e inviável com essas propostas.
Mas o que me chama mais atenção é que, por trás dessas propostas – e isso aparecerá como justificativa geral de todas elas – há uma visão de macroeconomia. E uma visão equivocada de macroeconomia. Isto é, por trás de toda a propostas de reordenamento da administração pública e de ajuste constante da despesa pública, seara que, diga-se de passagem, não é a especialidade de Paulo Guedes, há o diagnóstico de que o contínuo crescimento das despesas primárias do Estado produziu o problema econômico em que hoje nos encontramos, com níveis pífios de crescimento e níveis alarmantes de desemprego. Isso está claro na justificação da proposta emergencial (disponível no site do senado.).
Em síntese, o diagnóstico ali apresentado é o seguinte: Mais ou menos desde a LRF (na verdade desde 1999, com o advento do arranjo denominado “tripé macroeconômico”), o Estado vem produzindo superávits primários, embora também tenha havido uma trajetória ascendente das despesas primárias. Então, a partir de 2014 o governo não entregou mais um resultado fiscal primário positivo, o que tornou ascendente a trajetória da dívida pública. Isso é o que teria justificado a EC-95, medida que visava conter as despesas públicas e que agora estaria sendo aprimorada com a criação dos chamados gatilhos, de modo a impedir o crescimento das despesas primárias.
Em seguida o documento afirma: “Neste momento, faz-se necessário dar o passo decisivo para a estabilidade macroeconômica duradoura. As condições para a retomada do crescimento sustentável estão postas, mas precisamos do sopro da confiança da classe produtiva e dos investidores para acionar as engrenagens do crescimento econômico”. E nesse aspecto o equívoco do diagnóstico é espantoso: Pressupõe-se de algum modo que o crescimento contínuo das despesas ou os déficits primários que ocorrem desde 2014 seriam a causa da crise, por minar a confiança nos empresários e investidores. No entanto, os déficits iniciados em 2014 são muito mais consequência da queda da arrecadação, esta sendo decorrente da interrupção do crescimento e das desonerações fiscais exageradas adotadas pela gestão Guido Mantega. Desse modo, os déficits são mais a consequência da interrupção do crescimento econômico do que sua causa. Pressupõe-se, por fim, que esse contínuo ajuste de despesas públicas engendraria expectativas positivas nos investidores, algo conhecido na literatura como “contração fiscal expansionista” e que já demonstrou seu fracasso na maior parte do mundo e tem demonstrado aqui no Brasil.
PEC dos fundos públicos: a medida propõe a extinção de quase todos os fundos públicos atualmente vigentes, englobando União, estados e municípios. Todos aqueles que não forem ratificados pelo Congresso ou pelas Assembleias Legislativas seriam eliminados e teriam seus recursos transferidos para o respectivo órgão, eliminando assim a destinação obrigatória daqueles recursos e possibilitando maior flexibilidade na gestão dos recursos. Isso incluiria, vale dizer, os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, que reúne recursos do PIS/Pasep utilizados para pagamento do seguro-desemprego e abono salarial. Uma possível extinção do FAT dificilmente eliminaria programas como o seguro-desemprego, pois este possui destinação garantida pela Constituição Federal. No entanto, haveria uma reestruturação do modelo.
Outro ponto que consta no projeto é a redução dos recursos do FAT para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, o que está em consonância com o projeto do governo de reduzir a importância do banco de fomento ao desenvolvimento a zero. Mas o que mais chama atenção nesse projeto é que sua intenção é destinar esses recursos para o abatimento da dívida pública. Isto significa, na prática, transferir esses recursos para o mercado financeiro que carrega títulos públicos para produzir uma suposta redução no indicador dívida/PIB. No entanto, como apontado por especialistas, o efeito dessa medida sobre a dívida bruta, indicador privilegiado pelo chamado “mercado”, seria nulo, pois o resgate de títulos promovido pela medida poderia produzir um respectivo enxugamento do dinheiro injetado na economia por parte do Banco Central com suas operações compromissadas. Diante disso, a proposta aparece como um completo nonsense. Eliminam-se fundos públicos e produz-se um efeito contábil nulo, apenas transferindo recursos para o setor financeiro. Não é possível que os tão aclamados técnicos da área econômica nutram tamanha ignorância sobre os mecanismos da contabilidade pública. A medida, portanto, parece muito mais um ranço que o ministro Paulo Guedes possui com relação a toda e qualquer forma de ativo e recursos que se mantenham nas mãos do setor público.
PEC do Pacto Federativo: Essa é a PEC mais complexa e que abarca o maior conjunto de elementos. Mas seus elementos podem ser sintetizados pelo lema: desobrigar, desvincular, desindexar. A ideia é quebrar a chamada rigidez orçamentária, isto é, o fato de que cerca de 90% do orçamento brasileiro possui destinação carimbada. O que Guedes pretende fazer é desvincular esses recursos, quebrar a obrigatoriedade de garantias de um piso para o gasto e desindexar para que os recursos possam ser destinados para áreas a serem politicamente decididas.
Uma das medidas mais polêmicas contidas na proposta – e são várias – é a junção das áreas da saúde e da educação e a inclusão dos gastos com inativos e pensionistas na apuração do mínimo a ser gasto nessas áreas. Isso trará como provável resultado a disputa entre essas duas áreas pelos cada vez mais escassos recursos e uma compressão do gasto não salarial, o que atingirá estados e municípios. Mas há ainda um ponto que foi, curiosamente, menos comentado, mas que extrapola as raias do absurdo: o governo pretende inserir no capítulo seis da Constituição Federal, aquele que dispõe sobre os direitos sociais, o seguinte parágrafo: “será observado, na promoção dos direitos sociais, o direito ao equilíbrio fiscal intergeracional”. É difícil comentar uma proposta dessa perversidade, mas tentemos: o que o governo está propondo é subordinar a noção de direito, e, no limite, a cidadania, ao que ele julgar ser compatível com o equilíbrio fiscal “intergeracional”. Assim, qualquer pleito que não se mostre sustentável fiscalmente poderá, com base na constituição, ser negado. E qual é o critério fiscal por trás disso, e, de fato, por trás de toda a PEC proposta? Uma suposta sustentabilidade da dívida pública, como afirma explicitamente o documento: “a condução da política fiscal, em todos os níveis de governo, deve ser realizada de forma a manter a dívida pública em patamares sustentáveis”. Em outra passagem, resume-se que a dívida pública é alçada a ancora fiscal de longo prazo. Sobre isso cabem ainda dois comentários.
Primeiro, o critério sobre qual o nível adequado ou seguro de endividamento público é absolutamente controverso. Não há níveis considerados adequados ou limites para o endividamento público. A dívida pública trata-se de um mecanismo comum utilizado por todas as economias capitalistas para sustentar projetos de desenvolvimento, assegurar bem-estar e manter a própria reprodução da economia capitalista. Nossa dívida pública, por exemplo, está beirando a casa dos 80% do PIB. A título de comparação, a dívida dos EUA ultrapassa os 100% do PIB, assim como a da maior parte dos países da União Europeia. Sob esse ponto de vista, seria uma situação kafkiana imaginar que um Estado se recuse a garantir direitos sociais a seus cidadãos com base um critério arbitrário de sustentabilidade da dívida pública, mesmo diante de sua recente trajetória ascendente, que deve ter suas causas melhor explicadas pelo governo, já que, como indicam estudos técnicos, tal ascensão não é explicada em função de descontrole dos gastos primários. Ademais, algo que é sistematicamente omitido do debate fiscal, uma parte daquilo que é contabilizado como dívida pública bruta compõe-se dos títulos que o Banco Central utiliza em suas chamadas “operações compromissadas”, que é um instrumento de política monetária. Em geral contabiliza-se os resultados dessa operação como dívida. Além de tratar-se de um nonsense contábil, isso revela que um eventual aumento da dívida não é sempre e exclusivamente decorrente de um excesso de gastos.
Em segundo lugar, penso que é inaceitável subordinarmos a noção de direitos a um critério tecnicista (ele mesmo, como vimos, discutível). Estamos falando aqui de valores dos quais, penso, não devemos abrir mão se mantivermos como projeto a conquista de pelos menos alguns dos ideais básicos propagados pelo Iluminismo alguns séculos atrás.
IHU On-Line – Quais são os pontos positivos e negativos das propostas?
Felipe Calabrez – Penso que já fiz uma avaliação nas linhas acima. Teria a acrescentar: Há ainda dois pontos que chamam atenção sobre o conjunto de propostas e revelam suas prioridades. Diante do nível de desemprego que assola o país e na mesma semana em que foram divulgadas pesquisas que revelam a brutal concentração de renda no país e os alarmantes níveis de pobreza que atingem a maioria das famílias, o governo revela novamente sua prioridade: Indicar responsabilidade fiscal e sustentabilidade da dívida pública. No momento em que se mostra urgente alguma medida emergencial de geração de emprego e renda (com exemplo cito a iniciativa apresentada pelo deputado Glauber Braga do Psol do RJ, que coloca em pauta um ponto verdadeiramente emergencial) e a ampliação da malha de proteção social – ainda que paliativa –, para reverter tal situação, lança-se uma PEC emergencial que visa cortar de maneira ainda mais drástica os gastos públicos e permitir, como o exemplo já citado, a redução da jornada de trabalho dos servidores com igual redução em suas remunerações.
Na visão contábil e limitada do governo, isso seria uma “economia”. Mas reparem que, do ponto de vista global, da economia como fluxo circular de renda, trata-se de reduzir ainda mais os repasses e rendas do setor público para a já combalida economia, isto é, reduzir ainda mais a renda disponível. Tudo com a promessa de que uma suposta melhora da situação fiscal engendraria expectativas positivas nos empresários e investidores. Eis um mantra que se repete diariamente nos grandes jornais. Eu convido a uma simples reflexão: Parece razoável tal hipótese? Tratando-se da economia real, das pessoas que trabalham e geram renda, alguém consegue imaginar os pequenos e médios comerciantes entrando no site do Tesouro Nacional para avaliar a trajetória da dívida pública antes de decidir se investirão e ampliarão seu negócio, contratarão fornecedores ou se manterão em estado estacionário? Não faz sentido do ponto de vista lógico e a realidade tem refutado, em todos os cantos, essa suposição. A noção de demanda parece não existir no pensamento econômico do governo. Ademais, é preciso ter em conta que quando se fala em “animar investidores”, na verdade se trata de atrair um dinheiro que muitas vezes significa apenas a aquisição de ativos e, como temos visto, a desnacionalização de riquezas. Em suma, transferência patrimonial. Não é preciso muito perspicácia sociológica para observamos que, quando Paulo Guedes fala, seus interlocutores são os donos do dinheiro graúdo e seus gestores com sua visão rentista e curto-prazista. Em suma, o que vejo é irrealismo, insensibilidade social e equívoco teórico.
Pontos positivos: Algumas medidas visam impedir certas práticas absolutamente inaceitáveis na elite do funcionalismo público. Ao vetar, por exemplo, auxílios e gratificações, impede-se o abuso dos chamados “penduricalhos” – muito comuns na elite do poder judiciário -, os quais permitem que a elite receba muito mais do que o teto constitucional. Isso é um ponto que gera revolta – e com razão – na maioria da população e deve mesmo ser abolido. O problema é que o projeto, e, sobretudo, o discurso político, trabalha bem com essa indignação, mas generaliza o problema para todo o funcionalismo público. Todas as categorias desvalorizadas, como o são os professores estaduais, permanecerá sem qualquer possibilidade de melhoria em suas remunerações e carreiras.
IHU On-Line – Especialistas têm dito que o pacote econômico pode ser positivo do ponto de vista fiscal, mas a proposta tem recebido muitas críticas do ponto de vista social por propor a fusão dos gastos mínimos obrigatórios da saúde com a educação e por sugerir a desindexação das receitas em períodos de crise fiscal. Os favoráveis à medida dizem que neste aspecto ela dá flexibilidade ao gestor. Como analisa especificamente esses dois pontos do pacote? O pacote consegue conciliar a questão fiscal com a seguridade social ou não?
Felipe Calabrez – A alegada “flexibilidade ao gestor” me parece uma justificativa fraudulenta. Sobre isso elencaria três observações: A “flexibilidade” ao gestor deixaria o repasse a essas áreas dependente do governo de turno, gerando, portanto, incerteza sobre a manutenção de serviços essenciais à população. Sob a frieza do cálculo contábil existem equipamentos que mantém leitos de UTI no SUS e acesso a medicamentos inacessíveis para a maior parte da população. Em segundo lugar, vale atentar para o significado da medida: subordinar o acesso a direitos a um discutível “equilíbrio fiscal intergeracional”, como se pretende fazer ao alterar o capítulo 6º da Constituição Federal, significa, a rigor, que estamos retirando os direitos sociais como valor compartilhado pelo pacto político expresso na Carta Constitucional. E, por fim, vale irmos um pouco além da leitura textual da proposta e atentarmos para as estratégias da área econômica para percebemos que é exatamente isso o que orienta o projeto ambicioso de Guedes. Vale lembrar que inicialmente sua proposta era simplesmente eliminar os pisos dessas áreas. Seus valores e sua visão de mundo são refratárias a qualquer mecanismo de ação pública de caráter republicano, a despeito de sua equivocada citação a Rousseau em entrevista recente. Seu paradigma não é Rousseau, mas Hayek.
IHU On-Line – O pacote econômico indica uma redução da atuação do Estado?
Felipe Calabrez – Sem dúvida esse é um dos principais objetivos por trás do conjunto de propostas. Penso que podemos dizer que os elementos mais “técnicos” (sobre flexibilidade de alocação orçamentária etc.) são absolutamente secundários diante do objetivo de reduzir generalizada e drasticamente o tamanho e o papel do Estado na sociedade e no sistema econômico. Repare que o teto de gastos possui uma regra de reajuste limitada à inflação do período anterior, e não em relação ao comportamento do PIB. Desse modo, uma possível retomada da atividade econômica e incremento de renda no país diminuiria gradativamente o tamanho do Estado em proporção do PIB. Quanto a isso vale lembrar que tão logo passadas as eleições, Paulo Guedes declarou em entrevista que seu objetivo era mudar o (incipiente) modelo econômico social-democrata no Brasil.
