Esclarecimentos acerca da alteração do entendimento sobre progressão e promoção docente
APUBH – ESCLARECIMENTOS ACERCA DA ALTERAÇÃO DO ENTENDIMENTO SOBRE PROGRESSÃO E PROMOÇÃO DOCENTE – PROCEDIMENTO DE REVISÃO DE PROGRESSÃO/PROMOÇÃO FUNCIONAL DOCENTE – UFMG
Consulta-nos o Sindicato dos Professores de Universidades Federais de Belo Horizonte, Montes Claros e Ouro Branco – APUBH sobre o teor do Ofício Circular nº 4/2024/CPPD/UFMG que comunica aos docentes sobre o novo entendimento acerca da concessão da progressão e promoção na carreira docente.
A presente orientação jurídica tem, portanto, o objetivo de analisar e orientar acerca da mudança do entendimento e os impactos para a categoria dos docentes do magistério federal na UFMG.
I – DO OFÍCIO CIRCULAR Nº 4/2024/CPPD/UFMG
Inicialmente, importante abordar de maneira objetiva o conteúdo do ofício circular enviado pela CPPD aos docentes da UFMG.
Conforme ofício, o entendimento consolidado sobre a progressão e promoção na carreira docente foi recentemente atualizado, trazendo importantes mudanças na interpretação jurídica do tema, o que impacta diretamente a forma como ele é compreendido e aplicado.
De acordo com o parecer mencionado na nota, a avaliação de desempenho, anteriormente compreendida como de natureza constitutiva, passa a ser interpretada como declaratória, permitindo que progressões e promoções funcionais sejam concedidas com base em interstícios acumulados, desde que atendidos os requisitos da Lei nº 12.772/2012 e solicitado pelo docente.
Dessa forma, visando evitar tratamento desigual entre os docentes – considerando o novo entendimento a ser aplicado em contraste com o anteriormente adotado –, o que poderia aumentar o número de judicializações sobre o tema e causar prejuízos à Administração Pública em razão da falta de isonomia, ela considerou viável e decidiu proceder à revisão administrativa. Essa decisão culminou na revisão das progressões e promoções funcionais da carreira docente.
Conforme consta no ofício circular nº 4/2024/CPPD/UFMG, essa interpretação visa corrigir eventuais prejuízos causados pelo entendimento anterior, promovendo uma maior valorização da trajetória docente.
Assim, conforme dito no ofício, com base no parecer que possibilitou a aplicação de tal entendimento, a UFMG implementou o processo SEI denominado “Revisão de Progressão/Promoção Funcional Docente”, com o objetivo de recalcular os interstícios e reposicionar os docentes na estrutura da carreira. Essa revisão pode retroagir a 01/03/2013, data de entrada em vigor da Lei nº 12.772/2012, mas os efeitos financeiros estão limitados aos cinco anos anteriores à solicitação, em respeito à prescrição quinquenal.
Ainda, esclareceu que, em consonância a interpretação do referido parecer a promoção à Classe de Titular permanece sujeita a critérios de natureza constitutiva, como a defesa de tese inédita ou apresentação de memorial, os quais não são abrangidos pelo novo entendimento.
As solicitações de reposicionamento, conforme anunciado, estarão disponíveis a partir de 01/12/2024, com todas as diretrizes e ajustes necessários já implementados no SEI.
A medida, portanto, busca oferecer maior eficiência e alinhamento ao entendimento jurídico recentemente consolidado, bem como garantir que situações pretéritas, em que o antigo entendimento produziu efeitos negativos na carreira funcional dos docentes, sejam corrigidas.
II – DO PARECER n. 00002/2024/CFEDU/SUBCONSU/PGF/AGU
Considerando o já exposto acerca do ofício circular, torna-se importante tratar do parecer mencionado no referido documento, com o objetivo de esclarecer seu conteúdo e os fundamentos nele apresentados.
De acordo com o mencionado, o ofício faz referência a um parecer, qual seja, o Parecer n. 00002/2024/CFEDU/SUBCONSU/PGF/AGU, mas também se liga aos Pareceres n. 00182/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU e n. 00038/2023/CGGP/DECOR/CGU/AGU, todos esses discutindo o entendimento acerca das regras de promoção e progressão docente.
A respeito do conteúdo dos pareceres, eis o que julgamos necessário mencionar e esclarecer:
O Parecer nº 00002/2024/CFEDU/SUBCONSU/PGF/AGU aborda questões relacionadas à progressão funcional nas carreiras do magistério federal e traz como principal destaque a consolidação da natureza declaratória da avaliação de desempenho.
Essa interpretação, firmada no Parecer nº 00038/2023/CGGP/DECOR/CGU/AGU, redefine o marco inicial dos efeitos financeiros para o momento em que os requisitos legais são preenchidos, como o interstício e a pontuação mínima.
Assim, o novo entendimento traz uma revisão significativa na interpretação sobre a progressão funcional no magistério federal, atribuindo à avaliação de desempenho a natureza declaratória e não mais constitutiva. Esse entendimento estabelece que a progressão funcional se torna um direito do docente no momento em que os requisitos são cumpridos, como o interstício e a pontuação mínima, conforme definido na Lei nº 12.772/2012, sendo a avaliação de desempenho apenas um reconhecimento formal desse direito.
Essa interpretação reconhece que o direito à progressão ou promoção ocorre no momento em que os requisitos legais são cumpridos, como o término do interstício, e não depende exclusivamente da avaliação posterior.
Conforme o parecer da PGF e órgãos consultivos, o novo entendimento permite, ainda, que a progressão pode abranger múltiplos níveis acumulados em função do cumprimento de interstícios. Essa posição está alinhada à jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ):
- Quanto ao primeiro tema, é sabido que a Procuradoria-Geral Federal (PGF), as Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios da Educação e da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (CONJUR- MEC e CONJUR-MGI) e o Órgão Central do SIPEC firmaram entendimento consensual acerca da natureza declaratória da avaliação de desempenho para fins de progressão nas carreiras do magistério federal, bem como quanto à possibilidade de haver progressão em mais de um nível, de uma só vez, pelo acúmulo de interstícios, em harmonia com a atual jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ sobre o assunto.
Entretanto, em casos de atraso na solicitação por parte do docente, a prescrição quinquenal (Decreto nº 20.910/1932) limita os efeitos financeiros, embora não prejudique o direito funcional ao reposicionamento. Ou seja, os efeitos financeiros de eventual progressão ou promoção serão limitados, mas o reposicionamento acompanhará os interstícios possuídos pelo docente a partir de março de 2013.
No que diz respeito à retroatividade, o parecer aponta que, embora o entendimento anterior tenha operado dentro da segurança jurídica de sua época, a nova interpretação deve ser aplicada para corrigir os efeitos prolongados das progressões realizadas de forma menos vantajosa:
- Aderindo ao posicionamento defendido pela PF/UFMA, entendemos que a aplicação do novo entendimento às progressões já efetuadas pode, sim, se prestar a produzir um reposicionamento do docente na carreira, com o recálculo de interstícios passados em razão da contagem, agora, de períodos de produção do docente que não foram considerados anteriormente. Isso, sobretudo, para não criar uma situação de quebra da isonomia, em que os docentes que deixaram de pedir progressão durante o entendimento anterior passariam a ter um tratamento mais favorável frente àqueles que pediram progressão nas épocas apropriadas.
Essa aplicação, segundo o parecer, visa harmonizar o tratamento entre docentes que tiveram progressões diferidas anteriormente e aqueles que solicitarão reposicionamento com base na nova interpretação, promovendo isonomia sem invalidar os atos passados:
- Em outras palavras, considerando a lógica do sistema de progressão na carreira do magistério federal, se não for efetuada uma conexão temporal entre as interpretações (antiga e nova) para que a nova passe a colher também as progressões já realizadas, ao invés de obtenção de segurança jurídica poderemos presenciar o alcance de efeitos inversos, tal como citado no exemplo da PF/UFRPE, com a manutenção de alta judicialização em torno do tema.
- Vale ponderar, ainda, que no caso presente não se está simplesmente diante de “aplicação retroativa” de nova interpretação, mas sim diante da aplicação de nova interpretação a atos que, não obstante pretéritos, estão a produzir efeitos sucessivos ao longo do tempo, de maneira que é de se concluir que, havendo pedido do docente, seja plenamente possível revisar as progressões já concedidas para o fim de recálculo dos interstícios.
Esse novo paradigma jurídico permite que docentes solicitem o reposicionamento funcional, considerando eventuais interstícios acumulados, com efeitos retroativos até 01/03/2013, data de vigência da referida lei.
No entanto, e conforme já mencionado, é importante rememorar que os efeitos financeiros decorrentes dessa revisão estão limitados ao quinquênio anterior à data de solicitação, em conformidade com a prescrição quinquenal estabelecida pelo Decreto nº 20.910/1932. Essa limitação visa assegurar o equilíbrio entre a proteção dos direitos dos servidores e a preservação da segurança jurídica e do interesse público:
- Destarte, considerando-se que falhas administrativas podem ser superadas para que nova interpretação se imponha, as normas citadas (Lei n. 9.784, de 1999, e LINDB) devem ser interpretadas de forma que, reconhecendo-se a plena constituição das progressões sob a vigência da decisão administrativa anterior, o entendimento uniformizado no PARECER n. 00038/2023/CGGP/DECOR/CGU/AGU possa retroagir para permitir o recálculo dos interstícios, mediante a contagem de períodos que deixaram de ser considerados por efeito do entendimento anterior, com o consequente reposicionamento do docente na estrutura da carreira.
- É preciso frisar, entretanto, que só poderão ser pagos eventuais efeitos financeiros decorrentes desse reposicionamento do docente na carreira referentes aos cinco anos anteriores ao requerimento, por força do disposto no Decreto 20.910, de 1932.
Além disso, o parecer menciona que a aplicação retroativa desse entendimento deve ser realizada com atenção aos princípios da isonomia e eficiência, evitando a produção de injustiças entre os docentes.
O reposicionamento funcional proporcionará a correção de eventuais distorções causadas por interpretações anteriores, garantindo que os docentes sejam enquadrados de forma condizente com o tempo e a qualificação adquirida.
Por fim, o documento reforça a necessidade de compatibilizar a interpretação consolidada com os procedimentos administrativos vigentes, destacando que ajustes nos sistemas e processos institucionais serão fundamentais para implementar as novas diretrizes.
Vale, ainda, mencionar a conclusão do parecer:
- Ante o exposto, recomendamos a admissibilidade da presente consulta. No mérito, entendemos pela possibilidade de aplicação do novo entendimento exarado no PARECER n. 00038/2023/CGGP/DECOR/CGU/AGU às progressões docentes efetuadas durante a vigência do entendimento anterior, desde que haja pedido do docente nesse sentido, para que sejam recalculados os interstícios, promovendo-se o correto posicionamento do docente na carreira. Eventuais efeitos financeiros decorrentes desse novo posicionamento ficam limitados ao quinquênio anterior ao pedido, em observância à prescrição quinquenal.
- Quanto à data inicial dos efeitos financeiros decorrentes da progressão funcional, registramos o entendimento exarado no PARECER 00019/2024/DECOR/CGU/AGU (NUP 00407.014018/2023-11, sequencial 160), no sentido de que a data inicial dos efeitos financeiros é o momento em que os requisitos são preenchidos, situação que ocorre ao final do interstício, respeitada a prescrição quinquenal, na forma expressa pelos artigos 13-A e 15-A da Lei n. 12.772, de 2012, excluída a evolução para as classes de Professor Titular.
III – DAS DIFERENÇAS ENTRE O ENTENDIMENTO ANTERIOR E ATUAL
Como visto, a mudança de entendimento visa alinhar os procedimentos administrativos à jurisprudência mais recente, promovendo uma aplicação mais acertada, justa e eficiente das regras previstas na Lei nº 12.772/2012.
Isso porque o entendimento aplicado administrativamente à Lei nº 12.772/2012 diferia daquele adotado em judicializações, sendo o entendimento jurisprudencial mais favorável do que o administrativo.
Ou seja, até o presente momento as progressões e promoções exigiam o cumprimento dos requisitos exigidos pelo artigo 12, § 2º, o que seguirá inalterado, e dependiam de requisição do professor quando cumprido os requisitos, o que também seguirá inalterado e, a partir de então, cabia à Administração Pública, no presente caso à UFMG, a análise dos requisitos e declaração da promoção, o que seguirá acontecendo.
Entretanto, a partir da declaração da promoção o entendimento da jurisprudência e o entendimento administrativo eram diferentes. Enquanto o entendimento da administração era o de que o novo interstício – requisito para a promoção -, passava a ser novamente contado a partir da data da declaração da promoção e os efeitos financeiros eram estabelecidos a partir dessa declaração, o entendimento do poder judicial era o de que ambos deveriam seguir a partir da data de conclusão do interstício anterior.
Em efeitos práticos o que ocorria é que, segundo o entendimento administrativo, o docente federal passava a receber o aumento salarial apenas a partir da publicação de sua progressão ou promoção e o interstício de 24 meses passava a contar também nessa data ou, em alguns casos, retroagia apenas à data do requerimento de progressão ou promoção.
Isso porque a Administração Pública entendia que a análise e concessão da progressão ou promoção tinha natureza constitutiva.
Nesse ponto, vale o esclarecimento: o ato constitutivo é aquele que cria, modifica ou extingue um direito, enquanto o ato declaratório é aquele que reconhece um direito já existente.
Por outro lado, quando a matéria era submetida ao Poder Judiciário, o entendimento diferia. Os tribunais tendiam a decidir que a avaliação relativa à promoção e progressão não criava ou modificava o direito do docente, mas apenas reconhecia o direito, desde que os requisitos legais fossem atendidos.
Com isso, os efeitos da promoção ou progressão eram retroativos à data em que o docente tivesse cumprido o interstício de 24 meses, e não à data de publicação do ato ou do requerimento administrativo.
Assim, de maneira simples, é possível afirmar que a principal mudança entre o entendimento anterior e o atual diz respeito ao marco a partir do qual são devidos os efeitos da promoção e progressão.
Isso porque, ao analisar a legislação, verifica-se que apenas dois requisitos são exigidos como regra geral: o cumprimento do interstício mínimo de 24 meses e a aprovação no processo de avaliação de desempenho. A data de início dos efeitos será aquela em que ambos os requisitos forem simultaneamente atendidos.
Ou seja, a alteração no entendimento administrativo teve como objetivo alinhar-se às decisões judiciais e à jurisprudência consolidada, que já pacificaram o entendimento de que a promoção e a progressão, desde que cumpridos os requisitos legais, possuem natureza declaratória.
Outra diferença relevante a ser mencionada refere-se à possibilidade de concessão de mais de uma progressão de forma simultânea.
Até o presente momento não se permitia que os professores fizessem uso de mais de um interstício para pleitear, simultaneamente, mais de um reposicionamento. O entendimento administrativo vigente determinava que, após cada progressão concedida, o professor deveria permanecer no nível e classe alcançados por um período mínimo de 24 meses antes de pleitear nova movimentação funcional.
Em termos práticos, significava dizer que o professor deveria observar corretamente a janela de progressão surgida quando completava os 24 meses e, se assim não fosse, perdia o aproveitamento daquele período e não mais poderia utilizá-lo.
Assim, se por alguma razão, embora já tendo completado os requisitos previstos na Lei nº 12.772/2012, o professor não solicitasse promoção ou progressão por um longo período, o direito estaria prescrito e ele não poderia utilizar os interstícios acumulados. Ainda, se fizesse a solicitação, estava fadado a aguardar a análise da Administração Pública e a homologação da progressão para nova contagem de interstício, o que poderia significar uma perda significativa de contagem de tempo.
Por meio do Parecer n. 00038/2023/CGGP/DECOR/CGU/AGU, restou pacificado o seguinte entendimento:
- O PARECER n. 00096/2018/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Advogado-Geral da União, apreciou pedido de reconsideração parcial do entendimento consubstanciado no PARECER n. 00042/2017/DECOR/CGU/AGU na parte que tratou da impossibilidade de haver progressão por interstícios acumulados, formulado pela Universidade de Brasília – UNB. Alegou-se que o advento do art. 13-A da Lei nº 12.772/2012, incluído pela Lei nº 13.325, de 2016, teria não apenas fixado o início dos efeitos financeiros, como também teria afastado a exigência do cumprimento do interstício em cada nível. Foi mantida a orientação constante do PARECER 00042/2017/DECOR/CGU/AGU, ratificada pela PGF, conforme NOTA n. 00015/2019/DEPCONSU/PGF/AGU (seq. 95).
42. Os argumentos agora trazidos demonstram a superação do entendimento que considerou indevida a progressão por interstícios acumulados.
- A divergência que ensejou a elaboração do PARECER n. 00042/2017/DECOR/CGU/AGU, ratificado pelo PARECER n. 00096/2018/DECOR/CGU/AGU quanto a esse entendimento, deixou de existir. Há consenso nos autos acerca da natureza declaratória da avaliação de desempenho e quanto à possibilidade de haver progressão em mais de um nível, de uma só vez, pelo acúmulo de interstícios na carreira do Magistério Federal.
- A PGF, a CONJUR-MEC, o Órgão Central do SIPEC e a CONJUR- MGI entendem que a avaliação de desempenho na carreira do Magistério Federal possui natureza declaratória.
- Esse entendimento está alinhado àquele adotado na jurisprudência, no sentido de que o direito ao desenvolvimento na carreira do Magistério Federal é adquirido a partir do cumprimento do interstício e dos requisitos legais e não da conclusão da avaliação de desempenho.
[…]
- O Órgão Central do Sipec e a CONJUR/MGI revisaram seus entendimentos anteriores e passaram a admiti-la, na linha da tese sustentada pela PGF. Concordam com a possibilidade de haver progressão por interstícios acumulados, desde que haja a comprovação do atendimento dos requisitos legais exigidos e que eles tenham sido cumpridos nos períodos relativos a cada nível funcional. Sujeitando-se essa concessão às regras da prescrição quinquenal estabelecidas no Decreto nº 20.910, de 6 de janeiro de 1932, quanto aos efeitos financeiros.
Diante do novo entendimento, a Administração passou a permitir a progressão em mais de um nível, não mais prevalecendo o entendimento de que seria preciso que o docente efetivamente atuasse no nível ao qual foi reposicionado para então solicitar novo reposicionamento.
IV – DO PROCEDIMENTO ANUNCIADO PELA UFMG
Diante dos esclarecimentos exarados, resta abordar o procedimento anunciado pela UFMG.
Trata-se de procedimento a ser realizado via SEI-UFMG para que os docentes solicitem o aproveitamento dos interstícios não utilizados anteriormente a fim de que possam ser reposicionados.
A medida não só visa dar efetividade ao novo entendimento consolidado, mas também, e especialmente, corrigir o posicionamento de professores que foram anteriormente prejudicados pela interpretação adotada pela Administração até o momento.
Conforme informado pela UFMG, as solicitações poderão ser realizadas a partir de 1.12.2024 por meio do processo denominado “Revisão de Progressão/Promoção Funcional Docente”.
Com base em nossa análise e nas informações disponibilizadas, o que ocorrerá, na prática, é que o professor deverá apresentar requerimento administrativo, declarando o cumprimento dos requisitos, incluindo a indicação de interstícios não utilizados anteriormente, para fins de promoção e progressão, a fim de que o reposicionamento seja efetuado neste momento.
Neste ponto, importa salientar que eventual interstício de 24 meses e avaliação já utilizada para progressão ou promoção não poderão ser reutilizados, porquanto a utilização de um mesmo interstício para mais de uma progressão ou promoção foge ao disposto na Lei 12.772/2012.
Assim, importante ter em conta que a cada interstício é devida uma promoção ou progressão.
Conforme informação da UFMG, consonante ao entendimento legal, o cumprimento do interstício de 24 meses significa, em efeitos práticos, apenas o desempenho efetivo do cargo pelo prazo de 24 meses.
Além disso, para fins de revisão, o professor deverá ter obtido progressões ou promoções em datas posteriores ao fim dos interstícios.
A título de exemplificação, aquele professor que tiver concluído um interstício em janeiro de 2016, por exemplo, mas só tenha tido a progressão concedida em dezembro de 2016, poderá solicitar a revisão do período a fim de retificar a data do reposicionamento e, a partir disso, poderá corrigir a contagem de interstício incluindo-se os meses perdidos.
Ou seja, para que haja a revisão, o professor deve indicar eventuais progressões ou promoções concedidas em datas posteriores ao vencimento/fim dos interstícios – data em que efetivamente surge o direito -, ou devem declarar que na data do interstício cumpriam os requisitos para progressão ou promoção.
Importante, ainda, observar o preenchimento correto dos formulários que, conforme o divulgado pela UFMG, demandará, ainda, o envio dos relatórios de atividades docentes anuais aprovados referentes ao período correspondente a cada interstício e o Currículo Lattes atualizado até a data da solicitação.
Por fim, vale destacar que, segundo informações da própria UFMG, o procedimento de correção das progressões e promoções, ou seja, ajuste das datas de reposicionamento, serão realizados antes da concessão de novas promoções e progressões eventualmente possuídas pelos docentes. Assim, o docente deverá primeiro solicitar as correções nas promoções e progressões já concedidos e, após todo o procedimento, já tendo havido a retificação, verificar e solicitar eventuais promoções e progressões as quais façam jus.
V – CONCLUSÃO
Conclui-se que a mudança de entendimento sobre a progressão e promoção na carreira docente, consolidada pelos pareceres mencionados, representa um avanço significativo no tratamento jurídico e administrativo da matéria. Ao reconhecer a natureza declaratória da avaliação de desempenho, a nova interpretação garante que os efeitos financeiros e funcionais sejam aplicados a partir do momento em que os requisitos legais são cumpridos, promovendo uma maior valorização e isonomia na trajetória docente.
A decisão da UFMG de implementar o processo de Revisão de Progressão/Promoção Funcional Docente propicia a correção de eventuais distorções causadas pelo entendimento anterior. Além disso, o reposicionamento funcional retroativo até 2013, limitado pelos efeitos financeiros ao quinquênio anterior à solicitação, busca harmonizar as interpretações passadas e presentes, sem prejuízo à segurança jurídica.
Com a possibilidade de reposicionar os docentes de forma mais justa, respeitando os interstícios acumulados e adequando a prática administrativa à jurisprudência consolidada, a medida reforça o alinhamento entre a legislação, a interpretação judicial e os direitos dos servidores, contribuindo para a valorização da carreira do magistério federal.
A implementação do procedimento pela UFMG deve ser acompanhada de ampla orientação e suporte aos docentes, garantindo que todos possam usufruir plenamente desse novo entendimento, razão pela qual elaboramos o presente.
Pelo momento, s.m.j, é o parecer.
JOELSON DIAS OAB/MG 157.690-A
LAURA MÁRCIA XAVIER OAB/MG 213.921
